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中央黨校《從經濟發展角度思考和設計政治體制改革》報告提綱

06 7月

(編者按:2006年6月15日,中共中央黨校研究室課題組發表了題爲《從經濟發展角度思考和設計政治體制改革》的政改課題報告。
    建議的核心是黨主立憲,主要包括六個大點:
    1、一黨執政體制下的國家法律至上;2,黨管新聞;3,黨管幹部,民主集中制不變;4,黨管土地,使用權交給農民;5,縣級直選;6,黨不具體干涉司法,司法有限獨立。
  這是”從經濟發展角度冷靜地思考和設計政治體制改革”課題十個研究分報告之一,是整個課題提綱性的研究成果,由周天勇執筆。其他的研究分報告爲:建設公共服務和公共管理型政府的框架設計;縣和縣以下政治體制的問題及其改革思路和對策;中央和地方財政稅收和職能體制的改革安排;土地制度的供求衝突和改革的框架性安排;黨對國有和國有控股企業領導方式的研究;解决稅費養過於供問題的制度安排;法律和法規形成的民主化過程與其執行的監督程序;市縣領導政績考核的指標體系、方式和程序;商會、協會和中介組織的功能定位和制度安排;課題組成員有:周天勇、馮韌、唐海濱、馬懷德、王安令、辛鳴、韓保江、尤元文、梁朋等。)
     

    內容提要:政治體制改革可分爲兩種:一是建設民主政治體制爲目標和重點的純粹的政治體制改革,另一種是從促進經濟發展的角度進行的政治體制改革。就中國從農村社會、農業經濟向城市社會和現代工商業經濟轉型,從計劃經濟體制向較爲現代的市場經濟體制轉型看,由於期間各種複雜的問題較多,爲使經濟發展有一個穩定的政治和社會環境,要選擇政治上較爲集中的體制與經濟上自由的市場體制相搭配的模式。政治體制改革的著力點應當放在促進經濟發展上:將目前還帶有計劃、行政、生產建設型色彩的政府,轉變成公共服務和公共管理型的政府,大幅度地减少阻礙經濟發展、降低辦事效率和產生尋租腐敗的行政審批、許可、收費和壟斷;改革縣和縣以下政治體制,取消鄉一級政權體制,壓縮縣一級政權體制的機構和人員,從而减輕農民和企業的負擔;理順中央和地方各級財政的財政稅收和事權關係,不僅要劃分各級地方的收入,還要明確各級地方應當負的責任,既避免中央財力分散沒有權威的情况發生,也要避免收錢不幹事和幹事沒有錢,使基層加重農民和企業負擔,百姓和企業怨聲載道的局面出現;改革黨對國有和國有控股企業的領導方式,黨的領導以現代企業組織的形式出現,使黨對企業的領導成本最小、效率提高和磨擦减少;改革土地制度,使村組織和鄉縣政權膨脹失去土地制度基礎,並且以土地使用權爲核心的財產制度在憲法和國家的財產制度中得到確定,還要使土地制度適應城市化、農業現代化、市場經濟體制和社會保障的建立。從建設促進經濟發展的政治體制看,重點需要建立的體制有:起草、制定和頒布《國家政權和事業人民供養法》,從而以法律制度的形式抑制吃皇糧機構和人員的膨脹;確定市縣兩級主要領導政績考核指標、方式和程序,形成以民爲本、注重實效的政府;規範法律和法規形成的民主化程序,防止政府有關部門將部門、處室和個人權力和利益通過法律和法規合法化,形成尋租腐敗、阻礙經濟發展和低效率的條件和體制。因此,要實行一黨執政、多黨參政和議政、新聞適當管制和改革、間接民主爲主等框架性的較爲集中的政治體制;强化有利於經濟發展的民主,應當從下到上擴大民主;而清理法律法規、法律和法律法規形成民主化,則要從上到下進行。通過以上改革,使國家和民族穩定和安全地渡過兩個轉型之多事階段,並使政治體制促進經濟健康發展,從而國力日益增强,人民更加富裕。
    
    關鍵詞:政治體制體制模式搭配尋租設置
    
    十六大提出全面建設小康社會包含政治文明內容後,政治體制的改革又成爲學術界和政策研究界議論的熱點話題。有的同志認爲,經濟體制改革改到今天,許多問題卡在政治體制上,政治體制改革已經成爲繞不過去並很迫切的一個環節;有的同志以許多群衆反映腐敗等問題爲由,論證政治體制改革的緊迫性;還有的學者從經濟全球化、加入世界貿易組織、學習借鑒西方社會政治文明爲由,也提出要加快政治體制的改革。 
    當然,政治體制非改不可,關鍵的問題是改哪些,怎樣改,改到什麽程度?比較激進的觀點是學習西方的政治文明,要實行普選制和多黨制,立法、行政和司法三權分離,新聞自由等;另外,還有一些中改和小改的不同的方案。我們這裏不想從意識形態角度,或者從價值好惡來分析政治體制改革的原由和框架,只是從經濟發展角度冷靜地考慮政治體制改革的原則、成本、效率、風險、可操作性等等,思考政治體制和經濟體制在一個特定的發展階段中互相搭配的模式選擇,以此看待哪些政治體制需要改革,哪些政治體制需要建立,並在此基礎上提出一個能促進經濟發展並保證二元結構社會安全和穩定轉型的政治體制改革內容和框架。
    
    政治體制改革的目的、原則及其與經濟體制的搭配
    
    學術界提出政治體制如何如何改革時,可舉出其許多意義、必要和理由。但綜合起來看,許多改革主張的目的和思路並不是很清晰,甚至可能是混亂的。特別是政治體制改革一般涉及到意識形態和價值判斷的不同,人們往往很可能從所處的階層、價值好惡、文化背景、專業知識等等出發來設計政治體制改革的內容和路徑。如果將這種基礎上的改革方案付諸於實施,因其簡單或者理想化而可能得不償失,甚至是很危險的。因此,政治體制改革需要從經濟學角度冷靜地予以思考。
    
    一、政治體制改革的目的和原則
    
    首先,政治體制改革是爲了避免國家和民族長遠的經濟和政治陷於危機。政治體制改革從短期內看,可能要付出一定的成本和代價,但是這種代價和成本小於長遠避免危機帶來的收益,這種政治體制改革比較合算;如果某種政治體制改革短期的代價和成本可能使社會經濟過程大規模動蕩,其代價和成本可能大於遠期的收益,甚至使發展停止或者中斷,這種改革是不合算和不可取的。比如,目前縣鄉村稅費供養的政治體制和吃皇糧人員規模過大問題,如果不從政治體制改革的角度加以抑制和化解,任其下去,它們加大農民、城鎮居民和企業的負擔,甚至借債運轉,一使創業者和企業越來越少、吃皇糧的人越來越多,二使縣鄉村財政破產、經濟崩潰,三使農民、個體勞動者和企業與龐大的吃皇糧階層形成對立,導致社會利益集團之間的衝突。結果積重難返,可能使國家和民族陷入經濟和政治危機。因此,縣鄉村的政治體制已經到了非改不可的地步;但是改革既要堅定不移,也要有一定可操作的辦法,在堅决改革的同時防止動蕩和代價過大。 
    其次,政治體制改革的目的是促進經濟發展,要順應城市化進程,實現農村社會和農業經濟向城市社會和工商業經濟的轉型。經濟發展從空間上講,是人口、生產要素、企業、市場、基礎設施等等在地理上集中的過程;城市化水平實際上反映了一個國家和地區經濟發展的程度,世界上城市人口比例很少而實現了現代化的地區和國家很少見。就此來看,從政權體制上講,你是想强化農村和農業政權建設呢,還是想考慮人口城市化轉型過程中動態地鄉村政權體制的簡化和城鎮城市政權體制的完善上?還有從土地制度看,它既是一個經濟問題,也是一個涉及憲法、法律、鄉村政權、國家控制方式、土地所有制結構的政治問題。這也有一個你是想設計一個順應城市化進程的土地制度,還是實行阻礙城市化進程、强化和膨脹農村縣鄉村政權體制的土地制度? 
    再次,從市場經濟的需要來看,對於創業、投資、企業經營來說,政治體制改革主要是要提高政治體制的效率,特別是提高與政治體制有關的經濟效率。有的政治體制改革,可以提高與經濟運行和發展有關的政府機構和運作的效率;而有的政治體制改革可能降低機構和運作的效率。比如,一些重大的事項需要設置聽證這樣一種民主制度,這是一種防止政府權力過大、壟斷、尋租的一種體制。但是,是不是事事都需要聽證,有的事項是不是可以用法律和法規約定的其他委托代理方式去協調,可能效率會高一些。而一些顯然是低效率的政治體制,比如過多的審批、審批沒有時限約定、審批之間的重複和衝突等等,需要堅决改革。 
    第四,一種政治體制本身需要成本,改革的目的是建立一個機構和運作成本最小化的政治體制;改革也需要支付成本,改革的過程則需要選擇既支付成本最小,又要達到改革目的的轉型安排。集中要支付成本,民主也要支付成本。而因爲事事要協商、每個人都要事事投票,或者意見總是統一不起來等等,極端的民主化體制,成本也是高昂的。也因假定計劃機關和各級領導可以料事如神、預測未來,也需要集中信息、制定、執行和下達指令,需要建立一個龐大的統計、計劃、决策、執行和包攬所有事務的政治組織體系,加上决策可能常常失誤,極端的集中體制,其成本也是高昂的。從經濟學上講,哪種體制在時間和範圍的總體上成本最小,這是我們需要考慮的。再比如從改革過程和方式來看,在精簡縣鄉村吃皇糧的冗員時,是政府包起來,一直養到退休,還是創造創業的條件,利用市場經濟的辦法,進行分流?改革的成本大不一樣。因而,哪種改革方式是成本最小的,也是我們需要考慮的。 
    第五,政治體制改革要估計面臨的不確定性和風險程度。任何體制,特別是政治體制的改革,都面臨著或多或少的不確定性和程度不同的風險。不改革,沒有改革帶來的風險,但是有不改革可能積累的風險和危機。有的改革所費小,但是可控制、風險小、收益較大;有的改革成本大,費力不小,但是前瞻的可控制性不明朗,風險高,收益並不高;有的改革可能成本大,費力大,但是效果明顯,收益也高。因此,每項改革,對其成本、收益、可能的各種不確定性、風險都應當進行較爲深入的評估,以便進行方案比較、統籌安排,保證改革過程堅决推進、降低成本、收益最大和避免風險。 
    第六,要考慮各種政治體制改革方案和安排的可操作性和階段性。改革往往有這樣的情况:一是方案過於理想化,沒有可操作性。有的改革方案很完美,看了以後很振奮人心,但是無法實施。主要問題在於理論可能與實際情况相差太大,或者歐美的模式不適於中國國情。二是改革方案從部門出發,專門化,沒有考慮此項改革的外部關係,或者沒有考慮與之相聯繫部門的聯動,從而使專項改革孤軍作戰,其他改革和措施不能配合和配套。三是改革有急躁情緒,想一步到位。但是,許多改革都是一個階段、一個階段地進行改革,每一步達到一個目標,分步驟實施和完成。政治體制改革,至少要考慮這樣一些因素:中國的國情和發展階段;與經濟體制改革的協調;一項政治體制改革與其他政治體制改革的配套;必要的妥協,階段性和有些改革的長期性。
    
    二、政治體制和經濟體制搭配模式的選擇
    
    從政治體制的决策和組織形成看,有偏重於民主的制度和偏重於集中的制度。直接民主制度,即所有的人都參加投票。其中又分爲兩種,一種是全部通過制度,另一種是2/3或者半數通過制。有間接的民主制度,即人民代表制度,人民代表參政時,又分爲全部通過制(也即一票否决制),2/3或者半數通過制。實際的决策和組織形成過程,許多處於絕對民主和絕對集中之間。從成本和效率看,全部通過的直接民主或者間接民主,幾乎不存在。多數通過的間接民主制度大大降低了决策和組織形成的成本和提高了議事的效率。但是,代表的形成方式和組成,以及與决策者和領導者之間的關係,很可能偏離低位群衆的意願。而集中制,則使决策成本較低、效率較高,但是如果决策發生重大失誤,則損失很大。 
    從經濟决策的體制看,一是高度集中分配資源的計劃經濟,二是由市場調節分配資源的市場經濟。集中的計劃經濟模式,從20世紀的實踐來看,基本上已經宣告破產。原來許多實行計劃經濟的社會主義國家,或多或少,都在體制上進行了轉型。無論是何種體制的國家,就目前來看,除了極個別的,各國實行的都是政府程度不同控制的市場經濟體制。 
    政治體制改革的取向,有一個與經濟體制改革模式的搭配問題。從决策、控制方式和資源分配方式講,政治體制與經濟體制有四種搭配模式:一是集中的政治體制與集中的經濟體制搭配,民主化程度很低,政治上高度集中,由國家集中配置和分配經濟資源,排斥市場的分散决策和選擇。典型的有朝鮮、前蘇聯、改革開放前的中國、東歐諸國等,可稱之爲前蘇聯模式。二是較爲分散的政治體制和較爲分散的經濟體制搭配,多黨競政、新聞自由、政治决策較爲分散,資源基本由市場進行分配,生產什麽、生產多少、怎樣生產,由市場調節,投資、消費和要素供給由投資者和家庭分散决策。目前,歐洲一些國家和美國經濟體制和政治體制的搭配可能最接近於這種模式,可稱之爲歐美模式。三是較爲分散和自由的經濟體制和適當集中的政治體制相搭配,經濟上實行市場經濟體制,資源由市場進行分配,政治上强調適當的集中。亞洲日本、韓國、臺灣、新加坡、香港等國家和地區在它們經濟發展轉型時期,都曾經實行過這樣的搭配體制。(注釋:甚至有的學者認爲,東亞經濟在它經濟和社會結構的轉型期中,是强權政治下的自由市場經濟。)目前中國、越南等國家,實行的基本上也是這種體制,可稱之爲前東亞模式。四是政治上高度分散化,經濟上高度集中。這樣的體制在實際生活中是不存在的。因爲政治决定於經濟基礎,經濟上高度集中的體制不可能產生分散的政治體制。(表1-1) 
    在政治體制改革的討論中,越來越多的人認爲要學習西方政治文明中有借鑒意義的部分。這裏需要弄清楚的是,你是想學習歐美政治體制中對經濟發展有用的部分,來改革我們政治體制部分,經濟體制和政治體制總的搭配模式不變,還是學習歐美政治體制與經濟體制的搭配模式,徹底將我們適當集中的政治體制模式改革爲較爲分散的政治體制呢?這實際是兩個非常不同的思路和模式選擇。就中國來看,拋開意識形態不講,我們在一個三十年左右,甚至更長一點時間中,可能還是要實行適度集中的政治體制與較爲分散的經濟體制搭配的模式。 
    首先,解决二元結構轉型時期諸多複雜經濟社會問題的一個保證是實行較爲集中的政治體制。中國未來二、三十年中處於二元結構轉型的關鍵時期,也即人均GDP從1000美元到4000美元過渡階段,既是快速發展階段,也是問題出現最多的時期;既需要用分散决策的市場經濟體制來加速經濟的發展,也需要較爲集中的政治體制來控制和解决一些轉型期市場不能解决的難題。比如居民收入差距、城鄉收入差距,一些重大改革的推進,農業剩餘勞動力的有序轉移,社會保障體系的建立和完善,金融風險的化解、控制和防範,科技、教育和衛生等公益事業的發展,城鄉貧困的解决,社會治安的維護,生態環境的保護和治理等等。沒有一個强有力的政治體制,政治上不適當集中,不可能解决這些社會和經濟轉型帶來的諸多問題。我們處於一個經濟體制轉型和二元結構轉型的發展機遇期,也處於一個雙重轉型的危險期,需要有一個强有力的政治上集中的體制,保證我們平安、平穩渡過這樣一個特殊時期。 
    其次,較爲集中的政治體制是保證國家平衡發展和加强民族親合力的制度條件。中國是一個多民族的大國,地區發展差距如果不加以控制和縮小,在今後二三十年內可能還會拉大;只有一個較爲集中的政治體制,才能保證在市場經濟環境下,由政府實施西部大開發戰略,進行財政轉移支付,實行一些特殊的政策,使一部分資本、技術、人才等要素盡可能逆市場收益取向而流動,促進西部的經濟和社會快速發展。如果實行分散的政治體制,再加分散的市場經濟體制,大部分要素按收益率指向往東部流動,東西部發展差距越來越大,會造成地區之間、民族之間心理上的不平衡,影響民族團結和邊疆穩定。 
    再次,較爲集中控制而又穩定的政治和社會環境是經濟發展的一個基本條件。未來的二、三十年,經濟發展處於關鍵的時期,需要有一個寬鬆但又穩定的政治和社會環境,政治體制上需要有連續性,才能使從事投資、貿易、科技開發等活動的企業和創業者有安全感,使其避免風險、規避損失。二元結構轉換時期,片面地强調民主政治,不講政治上的適度集中,沒有一個强有力的政治體制,一些小的事件就會引起大的社會動蕩,影響正常的經濟運行和經濟發展。 
    第四,一個國家和地區從不發達狀態向發達狀轉型過程中,實踐證明較好的政治體制與經濟體制的搭配模式是前東亞模式。從世界各國的經驗教訓看,亞洲一些國家和地區,如日本、韓國、臺灣、新加坡、香港等,實際上實行了較爲集中的政治體制與自由市場經濟體制搭配的模式,發展得到了成功,被經濟史稱之爲東亞奇迹。在韓國,20世紀50年代中期到70年代末,青年學生要求民主,常常游行、示威,一些學生運動要求學習北朝鮮的體制,實行社會主義制度。試想,如果沒有當時集中的政治體制來克服社會動蕩,如果不在甚至是高度集中的政治體制下實行自由市場經濟,韓國今天不可能進入新興工業化國家的行列。前東亞這些國家和地區,政治體制上的特徵是:對新聞實行一定的管制,一些國家實行一黨執政,講求政治和社會秩序,建立健全法制。 
    政治體制的構建,政治文明的進程,一是不能超越經濟發展階段,二是要融於本國和本民族傳統的文化文明之中。國外一些學者爲非洲一些國家設計了學習西方政治體制的模式,這些國家照搬西方的政治架構,如多黨制、三權分離、新聞自由、普選等等。但是,在經濟體制和政治體制上學習歐美模式的大部分非洲國家,包括其他地區的一些發展中國家,軍人政變不斷、部族衝突頻繁、模式不能與當地文化融合,其政治體制並沒有有效地促進經濟的發展。其實,一個國家,一個民族,實行什麽樣的政治文明,與她經濟發展的程度和階段有關,與她千百年的文化、宗教、習慣、歷史等有關。不考慮這兩點因素,冒然實行一種與發展階段不相符合和與內源文化不相融合的政治體制,所構造的政治文明得不到廣大人民的認同,而所拋弃的傳統文明對社會的親合力、感召力、規制力又會消失,社會將更加陷入混亂。 
    第五,只有經濟體制改革到一定程度,才能在此基礎上推進政治體制改革。從前蘇聯改革的教訓來看,基本上走了一條先推進政治體制改革,後進行經濟體制改革的道路;結果政治體制改革進展太快,經濟體制基本上沒有動(注釋:比如,前蘇聯的集體農莊,在20世紀80年代前中期時,其體制改革力度並不如中國農村的土地承包經營。) 
    政治體制改革成了無源之水、無根之木。經濟决定政治,經濟改革的力度和進程决定政治體制改革的力度和進程。前蘇聯的解體,不能說與經濟體制改革太慢,而政治體制改革太快無關。自1978年以來,國內學界、國外輿論都抱怨中國政治體制改革太慢。其實,我們認爲,先改革經濟體制,在政治體制上不急於推進,改革在各方面進行協商、妥協、逐步推進,保證政治體制的連續性和穩定性,使中國的經濟高速成長了20多年,實際上中國的改革包含了一定的包容、妥協、中庸、承先啓後等儒家的文化和理念。 
    就中國和前蘇聯的改革進行比較:1、從改革的目標看,中國市場取向,但是在政治上逐步地强調公有和非公有制經濟共同發展的基本經濟制度;前蘇聯也是市場取向的改革,但是明確提出私有化,政治體制上推進西方式民主,但未能較好地處理民族問題。2、從改革的過程看,中國實行的是漸進式的改革,慢慢推進;前蘇聯實行的是激進式的改革,采取休克療法。3、從改革的先後看,中國是先農村集體經濟,後城市國有和集體企業,先經濟體制,後政治體制;走了一條農村承包→發展鄉鎮企業→擴大企業自主權→發展個體私營經濟→實行沿海開放戰略→引進外資和技術→推進價格體系改革→實行企業承包→進行股份制改革→建立現代企業制度→國有經濟布局戰略調整→建立新的國有資產管理體系等等這樣一條路徑。並且先改革經濟體制,後改革政治體制。而前蘇聯先從國有大型企業改起,進行一攬子改革;先改革政治體制,後改革經濟體制。改革的結果,前蘇聯社會動蕩、經濟下滑、國家解體;而中國在中國共產黨的集中領導下,實施了一系列的經濟改革,保證了社會的穩定和國家的統一,促進了經濟的高速和健康發展。當然,這種漸進式的改革,由於先易後難、分段解决,積累給未來經濟和政治體制改革的任務也相當繁重和艱巨(注釋:這種妥協式的改革後延了一些問題。比如積累了大量的稅費供養人員,成爲國民經濟發展的沉重負擔;國有企業在銀行積累了過多的不良債務,需要消化;城鄉分割,戶籍制度改革滯後,農村積累了過多的剩餘勞動力需要轉移等等;前面改革的是支付成本較少的改革,甚至當時還有收益,後面越來越多的改革需要支付成本,並且成本越來越大;政府各部門在改革過程中,强化審批和收費設置,使尋租性腐敗增多。)。
    
    政治體制的功能和模式
    
    從哲學上講,結構决定功能;有什麽樣的結構,就有什麽樣的功能。因此,設計和建設一個什麽樣的政治體制,主要取决於你要用政治體制幹什麽,也即你要你設計的政治體制具有什麽樣的功能,發揮什麽樣的作用。 
    假定有這樣兩種絕對的功能可供選擇。一是爲了經濟成長和成本節約目標:促進經濟發展、降低政治體制的成本、提高政治運作的效率、適應二元結構轉型;二是注重民主自由和反腐敗目標:追求民主自由、新聞輿論放開、人人都參加選舉、任何事項都舉行社會聽證、多黨競政等等。我們應當選擇什麽樣的功能呢?
    
    一、政治體制的功能
    
    也就是說你喜歡財富增加多一些呢,還是偏好於政治方面的文明多一些?兩種偏好不同,設計的政治體制的功能和其運作的效果也是不一樣的。比如許多事項都要聽證會來决定,一次聽證决定不了,進行多次聽證,這樣參與者和被代表的人心情都很愉快,是一種政治價值的實現。但是,從經濟上講,需要支付成本,多次聽證、久拖不决,也將嚴重影響决策的效率。 
    馬斯洛認爲人有多個層次的需求,根據發展水平、收入水平和文化素質的不同,其需求的層次也不同。當物質消費被極大地滿足時,人們的需求就轉爲追求更高層次的精神需求;而當人們的物質消費未被滿足時,甚至水平很低時,絕大多數人的精神消費處於次要位置。從中國最廣大人民的需求來看,要從水平很低的小康生活向較爲富裕的小康生活轉變,其中如果以人均收入水平850元貧困綫計算,還有9000萬人沒有脫困,當務之急是解决他們的溫飽問題。總體上講,對於絕大部分中國人民來講,經濟生活享受目前來看還仍然是第一需求,而政治文明等精神生活方面的享受是第二需求。絕大多數人可能更加關注能不能就業、油鹽醬醋、食物的質量、孩子能否上學、大病能否治療、冬天能否取暖、居住條件如何、出行是否方便、老是否有所養、出去空氣等環境如何。如果這些基本的消費和生活需要還沒有滿足,許多人就不了業,孩子上不了學,大病治不了,而去空談所謂的政治文明,可能無法爲大多數人所接受。 
    我們要選擇一個具有什麽樣功能的政治體制呢?一是在社會轉型期間能有效地控制和解决社會發生的一些問題,並創造一個政治連續和社會穩定的經濟發展環境;二是能促進經濟的發展,適應並促進農業社會和農業經濟向城市社會和工商經濟轉型,增加財富;三是要適應市場經濟和對外開放的需要,適應市場經濟的規則,保護創造者、投資者和勞動者的利益,具有較高的效率;四是政治體制低成本運行,不成爲經濟基礎的負擔,不因稅費過多過重而影響甚至阻礙經濟發展。反對腐敗是人民的一種政治需求。許多情况下,有的政治體制設置,既阻礙經濟發展,又產生腐敗問題;反過來說,我們要尋求既能促進經濟發展,又能抑制腐敗產生的政治體制的改革和建設。
    
    二、集中政治體制模式的結構框架
    
    根據以上功能需要,我們選擇什麽樣的政治體制框架呢?
    (一)一黨執政制
    二次世界大戰後,有的發展中國家在獨立不久采用西方民主制,憲法中大多有結黨自由、政黨平等的規定。但在實際的社會生活中,若干政黨存在,往往是一個大黨處於主導地位,其他小黨處於次要位置;也有的發展中國家實行一黨執政制。爲什麽在發展中國家會存在一黨制或一黨優勢,主要兩個原因:第一,一黨制或一黨優勢有利於國家的統一和整合;第二,對於經濟和社會發展來說,一黨制或一黨優勢有利於有效地動員全國的人力、物力和財力。(注釋:周天勇:《新發展經濟學》,經濟科學出版社2001年版。)一些實行多黨競政制的發展中國家,重大經濟决策運作時間太長,多黨競政的成本太大;甚至各自政黨擁有自己的武裝力量,相互對立,社會各利益集團、各階層之間的磨擦和內耗加大,往往造成國家的分裂。 
    就中國來看,在一個三十年左右,甚至更長的體制和結構轉型過程中,還是要實行中國共產黨一黨領導和執政制度。建立中華人民共和國後的許多年中,雖然中國共產黨在領導全國人民進行社會主義建設時,發生過諸多的失誤,與同期的一些實行資本主義制度的發展中國家和地區相比,我們經濟發展落後了許多。但是,我們較好地解决了民族問題,維護了民族團結;雖然在很長的一個時期中黨的中心工作不明確,但是也領導全國人民進行經濟建設,初步形成了自己的工業體系和城市、交通等社會資本體系;1978年以來中國共產黨自己糾正了思想路綫上的錯誤,以經濟建設爲中心,實行改革開放,20多年來的經濟成長和經濟成就有目共睹;從祖國統一來看,香港和澳門順利回歸,國家在國際事務中的地位也逐年提高。事實求是地講,沒有中國共產黨的領導,不可能取得這樣的成就。 
    從以後政黨格局的改革看,不論是壯大其他現有的黨派,還是建立新的黨,或者是分解目前的中國共產黨,想形成兩黨輪流執政,還是多黨競爭執政,政治成本都相當高昂,風險也相當大。由於人口衆多,幅員遼闊,多民族國家,多黨利益無法統一協調時,國家分裂的可能性都很大。在農村社會向城市社會、農牧業經濟向工商業經濟轉型,需要强有力的中央較集權政治控制的時候,如果政治上一盤散沙,以二元結構轉型爲中心的經濟發展也將受到挫折。 
    因此,爲了保證在經濟發展的特殊時期獲得一個穩定的政治和社會環境,保證政治上的集中和統一性,應當堅持中國共產黨對軍隊、人民代表大會、政府、政治協商、兩院等方面的領導。堅持中國共產黨的執政地位。
    (二)改進黨的領導和執政方式
    中國共產黨要以法執政,以法治國。黨的領導的組織要以現代政治體制的形式存在。要社區化、協會化、公司化。也就是說,要以合乎憲法和法律的形式從事領導工作。在以經濟建設爲中心的新的歷史時期,實現黨的領導必須改變包辦一切的方式,而代之以新的方式。主要是:1、制定正確的路綫方針、政策等,爲國家機關的活動奠定政治基礎,確立政治方向和目標,並經過法定程序變爲國家的法律、法規等。2、通過充分發揮國家政權、司法、行政機關以及經濟、文化組織和人民團體的作用,實行黨的領導。鄧小平指出:”今後凡屬政府職權範圍內的工作,都由國務院和地方各級政府討論、决定和發布文件,不再由黨中央和地方各級黨委發指示、作决定。……政府工作加强了,黨的領導也加强了。”(注釋:《鄧小平文選》第2卷,人民出版社1983年版第339—340頁。)3、指導國家機關中黨的組織的活動,發揮黨員的模範作用,貫徹落實黨的主張。4、通過培養、選拔和推薦大批黨的優秀幹部擔任國家機關的重要職務。5、做好人民群衆的思想政治工作,教育和動員人民群衆從事社會主義建設,實踐黨的主張。6、監督國家機關的活動,並保證其在國家政治生活中的獨立地位和自主性。(注釋:王宗廷:”依法治國:我黨治國方式的轉變”,《江漢論壇》2000年第7期。) 
    中國共產黨以現代政治體制的形式進入人大、政府和兩院,並以法執政。從黨對人大的領導看,中國共產黨作爲人大中的惟一執政黨,應當在人大中設立中國共產黨黨團。中國共產黨黨團作爲中央(執行)委員會的特別直屬黨組織,接受黨中央委員會的政治、思想和組織領導。從黨對政府的領導看,對重大的社會和經濟發展戰略建議,討論和通過影響經濟和社會發展的一些重大决策,向人大和政府考核、推薦政府和政府部門的領導幹部,對領導幹部進行黨紀監督等等。從黨和兩院的關係看,其體制改革應當充分體現以下原則:(1)國家法律至上原則;(2)司法獨立原則;(3)黨綱、黨章、黨紀、”黨法”、黨規制約原則;(4)黨管幹部原則;(5)黨不具體干涉司法工作原則;(6)黨性與人民性的高度結合原則。 
    中國共產黨以現代企業組織的形式融入國有和國有控股企業。對經濟發展影響最大的是黨對國有企業的領導方式。黨在國有和國有控股企業中的領導,一要成本最低,二要講求效率。過去黨對國有和國有控企業的領導,從企業外部看,管人與管事和管資產相分離,從企業內部看,黨組織與企業治理結構相分離,由於企業中黨管幹部,而董事長和總經理管事、管效益,實事求是地講,內耗較大,磨擦成本相當高。成爲許多國有企業效益低下的重要原因之一。 
    建立新的國有資產管理體制,從企業的外部實現了管人、管事和管資產的統一。但是,就黨對國有企業的領導看,並沒有在企業內部實現管人、管事和管資產的統一。因此,黨對國有企業的領導方式還需要進一步改革:1、國資委、資產控股公司、資產經營公司對下屬獨資和控股企業的企業領導下管一級,只任命董事長一人,並由董事長兼黨委書記;2、由企業董事長兼黨委書記選擇並推薦總經理,報上級有關部門備案,董事會成員由股東大會選舉,企業中的總會計師、總經濟師、總工程師等不再納入黨管幹部的範圍;3、經理班子實行總經理組閣制,副手不再由上級任命,實行總經理提名,董事長同意制,並不再納入黨管幹部的範圍;4、視體制的不同,監事會主席,或者財務總監,實行上一級委派制;5、國資委有關部門建立全國企業家檔案,在下一級資產控股公司和經營公司選擇董事長或者經理人時,可以在人才庫中選擇。 
    企業中的黨的組織以現代企業的形式融入企業之中,以合乎公司法的形式體現黨的領導。改革過去黨組織和企業組織爲兩個板塊分離的狀况,並使黨對企業的領導體制成本最低、效率提高,减少黨企之間的內耗和磨擦成本。1、董事長兼書記,應爲企業的法人,改變過去董事長和書記分設、書記管人管大事、董事長幹事但無法選人、出了問題法人負責而書記不負責的不合理局面;2、紀檢委、黨委辦公室、組織部、宣傳部、統戰部、共青團、婦聯等等,與公司中的監事會、董事長辦公室、人力資源部、廣告策劃部等等合並;3、由於實行黨管幹部原則,並且管人、管事和管資產統一,國有和國有控股企業黨的領導關係,實行國資委—資產控股公司—資產經營公司—企業的隸屬體制,取消屬地化管理;4、由於黨以公司治理結構的形式進入國有和國有控股企業之中,董事長兼書記,工會如果接受企業系統黨的領導,則工會實際上會成爲企業的依附;由於企業職工爲屬地居民,工會應當相對獨立,並屬地化接受當地工會和黨委的領導,行使維護職工合法權益等方面的職能。

    (三)堅持黨對新聞工作的領導和新聞體制改革
    堅持黨對新聞工作的領導。新聞體系是一國政治體制的一個重要組成部分。在市場經濟發育和發展成熟、進入發達國家發展階段、人們生活已經十分富裕的格局下,精神生活的享受已經成爲居民的重要消費組成部分,新聞自由十分重要;並且由於人們文化素質的提高,使得人們對新聞有鑒別力,新聞活動有秩序地進行。在二元結構轉型和經濟體制轉型過程中,要一個發揮什麽樣功能的新聞體系,是需要慎重對待的一個重大問題。如果在一個文化和民主素質還與發達國家水平有一定差距的國家裏,片面地强調新聞自由,可能會形成輿論上的混亂,不利於政治上集中控制的態勢下穩定地完成社會和經濟體制的兩個轉型。因此,黨對新聞的領導和控制,是社會和經濟體制穩定轉型的需要,是適當集中政治體制的一個重要組成部分。 
    比如,以法對新聞輿論進行領導和監督,打擊新聞腐敗和造假冒新聞等,防止邪教、分裂組織、極端宗教、國外圖謀不軌的勢力等等利用新聞來從事不利於社會穩定和經濟發展的活動,禁止不良新聞危害青少年和社會風氣等等。 
    可能較爲重要的是黨要領導、規範、引導新聞輿論界,努力轉變黨對新聞的領導方式,使新聞體系爲振奮精神、調動全體人民積極性建設繁榮富强的國家服務,爲形成一個良好秩序、講求信用、尊老扶幼、扶正壓邪、民族團結、解困濟貧、善於學習、創業奮鬥、勤奮工作、家庭和睦、尊師重教等等的社會服務。 
    但是,並不是說,新聞體制和宣傳方式不需要改革,其也需要在黨的領導下進行改革和調整:電視、廣播、報紙等媒體,從其各級會議、領導新聞轉變爲反映群衆生活、群衆關心和關注的新聞;改變幾乎全部報道政績新聞的格局,加大對黨政司法機構中一些人員和單位爲個人和部門利益而不作爲,甚至損害公共利益的監督;形式主義的宣傳、枯燥的說教,轉變爲群衆喜聞樂見、說理感人的形式;從一些假大空虛吹新聞,轉向實際平凡的老百姓喜聞樂見的生活;從反映較慢、時滯較長的舊聞,變成反應靈敏、及時報道的新聞;從各種報刊雜志强制性訂閱、行政性攤派,新聞行政性經營,是企業和農民的負擔,改變爲走向市場,企業化經營,讓老百姓喜歡和自願消費;學術研究百家爭鳴、百花齊放,將學術上研究和討論,特別是對黨和國家某一大政方針、經濟政策、法律法規等等的研究和討論,甚至是一些不同的意見,與所謂的不與黨在政治上保持一致區別開來,將學術刊物和新聞媒體區別開來。如果因爲强調黨的領導,而將新聞辦成百姓不喜歡的新聞,則就失去黨在轉型時期領導和控制新聞的意義,甚至結果會和目的相反。 
    總之,在二元社會和經濟體制轉型期間,需要建立一個適度集中的,中國共產黨領導下的,並充分發揚人民民主意願的政治體制。
    
    從經濟發展角度看究竟要改革哪些政治體制
    
    那麽,是不是政治體制就不需要改革了呢?不是。一些既阻礙經濟發展,又容易產生腐敗並引起人民群衆不滿的政治體制需要堅决改革,在適度集中政治體制下,也要堅决建立和發展擴大人民民主的政治體制。也即在從水平很低的小康社會向較爲富裕的小康社會轉變,從發展中國家向中低等發達國家邁進時,政治體制改革首先要著眼於爲經濟發展服務、其次爲抑制腐敗和擴大人民民主,並且將促進經濟發展的政治體制改革與抑制腐敗和擴大人民民主結合起來。從目前和未來看,有這樣以下重大的與經濟發展和政治文明有關的政治體制改革問題需要探討。
    
    一、建立公共服務和公共管理型的政府
    
    改革政府機構,轉變政府職能,建立公共服務型和公共管理型的政府。我們過去的政府是一個計劃集中管理、生產建設取向、行政命令式的政府。改革開放以來,雖然計劃經濟體制向市場經濟體制轉變,政府機構也進行了幾次改革,但是,各級政府生產建設取向、包攬一切事務、行政審批特徵等色彩仍然很濃,甚至行政審批越來越多、越來越濫。這樣,人民群衆感覺到政府不是人民的服務機關,而是管人民群衆的權威機關;許多機構憑藉法律法規方面的審批、收費、許可等等設置,謀取部門、小集團和個人利益;政府的各種限制越來越多、辦事越來越難,主要是注册企業、投資企業、興辦工廠處處受到審批和干擾,就業難的一個很重要原因就是政府對企業的審批和收費太多,使就業機構會很難擴張;雖然中央和地方各級黨政領導很急,就業已經危及到社會的安定,但是,在政府的各個部門中,恨不得多設審批、多管事、多收費,多許可、中小企業很難發展起來。有報道將其稱之爲國家權力部門化、部門權力利益化、獲利途徑審批化、審批方式和環節複雜化。(注釋:陳挺:”2800多家客商’外逃’,保定痛改行政審批制度”,《21世紀經濟報道》2003年4月14日。)中國就業不足、社會不穩定的根源,除了歷史上的發展個體私營經濟不够以外,最重要的原因是政府各部門的審批和收費。導致社會不穩定、危害國家安危的,將是這些製造”工作”的政府各有關部門。如果不予堅决改革,就業不能擴大、人民不能安居樂業,國家將會葬送這些部門的審批、許可和收費之中。而且人民不僅因得不到較爲充分就業對社會不滿,也會對因政府各部門審批收費形成的腐敗强烈不滿。 
    爲了加强”管理”,政府的部門和機構越來越多,政府吃皇糧的也越來越多,人民負擔的用於社會管理的成本越來越高,但是效率也越來越低。門難進、臉難看、事難辦的現象到處可見。一個企業注册,辦完各種手續,少則需要兩三個月,多可達半年甚至八、九個月;一個投資項目,從報請到批准開工,需要一年,甚至幾年的時間,要跑幾十個部門,去幾百甚至上千次機關,蓋100多個到200多個章。投資和企業在這期間,需要支付的直接成本和機會成本都很高。某種程度上,如果政府的這些有關的體制不改革,而且還越來越强化,政府實際已經成了阻礙經濟正常發展的障礙。 
    因此,要考慮政府體制的改革,職能的轉變,將行政命令型的政府、將審批收費型的政府,轉變爲公共服務和公共管理型的政府。减少政府的機構、精簡政府吃皇糧的人員,讓人民納稅負擔一個合理規模的政府,不要再在稅外巧立各種名目進行審批、許可和收費的規定,以此來收費和謀取政府、政府各部門、各部門中小機構、個人的利益。 
    政府是幹什麽的?是搞生產建設的嗎,還是進行公共服務和公共管理的。取向不同,其結構和功能也是不一樣的。雖然中央指出,執政的第一要務是發展經濟,但是不能由黨和政府直接去發展經濟,而是由黨和政府以戰略、方針、法律、法規、政策等方式,引導投資者、企業、勞動者去創業、投資、經營,推進經濟的發展。政府如果是一個生產建設型的政府,它將會包辦一切,它會自己去辦企業,它會去干預銀行,它會輕視居民就業、社會保障、生態環境、教育、衛生、社會治安等等這些與人民生活息息相關的問題。它就不是一個爲民的政府,而是一個以生產建設爲主要目的政府。比如,它可以修築幾條路,修一些大廣場,搞幾個大企業,把城市搞得很漂亮,但是,勞動者上哪里去就業呢?因此,公共服務和公共管理型的政府,實際本質上是爲民的政府。
    
    二、縣和縣以下政權體制改革
    
    進行縣和縣以下政權體制的改革,减少機構、精簡人員,主要目的是减輕縣和縣以下企業和農民的稅費負擔。縣和縣以下的政治體制存在著許多問題。主要是:吃皇糧的規模太大,政治成本太高,農民和企業的供養負擔太重;企業和農民負擔越重,經濟發展中的納稅費源越少,企業和農民的負擔越重,形成供養負擔與經濟發展難的惡性循環;由於機構過多,行政效率越來越低,部門、機構和工作人員通過制定本級行政規定和利用上級法律法規尋租行爲越來越嚴重。負債也越來越重,估計全國平均村一級平均可能欠債50萬元,鄉一級可能欠債500萬元,縣一級平均可能欠債1.5億左右,這樣村級欠債3700億,鄉級欠債2150億,縣級欠債4100億左右,全國村鄉縣行政欠債總計可能達1萬億左右,如果任其機構人員膨脹下去,農民和企業負擔不了,只能借債度日,日積月累,將會發生村鄉縣大規模的債務危機。 
    隨著城市化趨勢,可能未來30年後,只有20%左右的人口在農村生活,是繼續膨脹以村鄉縣農業特點的政治體制,還是要加强以城鎮和城市爲特徵的政權體制?這是我們在考慮政治體制改革,設計我們治理國家的體制時需要考慮的一個戰略性的問題。你强化村、鄉政權,可是農業勞動力、青壯年、有知識的農民向城市轉移,在一個過渡時期,可能較多的老人婦女兒童,再過一個時期,農業和鄉村人口可能會大規模减少,所以我們不能以未來靜止不動的假設來建立縣和縣以下的政權體制。今天,將村鄉縣政權搞得規模過大,明天隨著城市化就是分流、改革、精簡的沉重負擔。從中國古代和建國以前的近代史來看,沒有鄉一級政權,縣一級政權的規模也很小;從世界各國的政權構架來看,大多數國家也沒有鄉這一級政權。加上縣和縣以下目前政權體制的諸多問題,考慮未來的城市化趨勢,我們不得不問,有必要設一個鄉一級政權嗎,有必要將縣一級政權規模搞得很大嗎?也許有人提出,如果沒有鄉一級政權,基層社會會如何如何。但是,國外一些國家是怎樣管理他們的基層的呢,中國古代政權是樣管理他們的基層的呢?政權體制是不是需要考慮農民和企業的負擔,是不是需要考慮這種政權體制的成本? 
    村鄉縣級政治體制的膨脹,來自於中國”政治體制設置的上下對口”原則、各級領導的”加强管理、組織落實”治理理念和”黨委、政府、人大、政協、紀檢等對應”的要求。中國目前的政治體制要求上下對口原則,於是上面多個委辦、多個處室,下面一堆機構、一群官員、一堆冗員,縣裏麻雀雖小、五臟俱全,鄉里六辦七科八股九站十所、什麽都有。有的西部的一個五、六萬人的農牧業縣,基本上沒有多少工商業,但是,各種政府機構如經貿委、工業局、科技局、商委等等,一應俱全,應有盡有。上下對口,下面可以以對口的機構去上面要經費,上面可以到下面對口的機構去下鄉,有接待的人,有向上跑項目、跑錢、跑審批的人,上下都受益,就是國家要付出大量的經費來滿足上下對口。 
    常常聽到這樣的例子,即某一個行業,或者某一個地區,發生了一些問題,報告給上級領導,並認爲如要解决問題就要加强管理,而要加强管理則要組織落實。許多提建議的學者也這樣看。於是要搞好某一工作,加强某一方面的管理,就要組織落實,就要設立新的部門和機構,或者設立新的辦公室。於是各類部門和機構越來越多,動則是科級、處級、局級、部級,於是吃皇糧的、當官的也就越來越多了。需要我們反思的是,加强管理,如果沒有組織落實,用其他的辦法是不是也可以達到目的。比如,不增加吃皇糧人員和官員職數,不設鄭州”饅頭辦”之類的機構,而是通過加强教育、法制,建立游戲規則,發揮市場的調節作用,形成民間自治自律性的組織等途徑,實現社會的管理和秩序。 
    而”黨委、政府、人大、政協、紀檢等對應”的要求,使得一個幾萬人的西部縣,使得鄉鎮,也要五大班子俱全,同級幹部職數越設越多。 
    村一級組織,一定要自治,把農民負擔的村委人員限定在3人範圍之內。縣一級政權一定要精簡,不能按照上下對口的原則設立縣級政權的各種機構。鄉一級政權是取消,是改良,還是撤並成鎮後派駐鎮公所,需要深入進行研究。從中國古代的政權設置和國外許多國家政權的架構來看,從未來中國城市化趨勢和不改給發展帶來的危機看,鄉鎮一級政府沒有必要設置,應當在撤並的基礎上有精幹的派出機構即可。並且要限制派出機構的規模。 
    從國外許多國家的政權分級來看,實行的是三級政權體制。目前,我國的政權分層已經擴張到五級政權體制。是實行三級政權體制,即中央、省、縣分層,還是保留五級分層體制而不改革,還是進行一定的改革。(注釋:賈康:”縣鄉財政如何走出困境”,《决策咨詢》2002年第4期。)這是不同的思路。我們認爲,就長遠來看,如果文化素質提高、法制觀念增强,公民民間組織發育和完善,政權分層改革的最終目標應當是三級體制。而目前的政權分層過多的體制,已經形成了財政日趨緊張、農民和企業負擔日益加重、幾乎所有的錢都吃了皇糧,如不堅决改革,將危及到政權的穩固。但是,不可能一步改革到位到三級政權體制。 
    現在的爭論是取消地級政權,還是取消鄉級政權?對此需要進行比較研究,拿出地級政權改革的方案和鄉級政權改革的方案,比較兩種方案的成本、風險、收益和難易程度。我們認爲,應當將目前的五級政權體制,在未來的二、三十年中先改革爲四級政權體制,取消鄉鎮一級政權設置。進行鄉鎮合並,對鎮派出鎮公所。 
    縣和縣以下政治體制的設置,一定要社會事務與行政成本進行計算,納稅稅源與企業及農民負擔進行權衡,行政費用的投入與經濟發展的收益相比較。如果所費的行政費用太高,並且限制了經濟發展,即使管得很細或者很好,從經濟上講也是一種愚蠢的辦法和笨重的體制,從長期看,對經濟發展無疑是有害的。 
    關鍵的是,怎樣消腫,需要有多種方案進行比較和衡量,儘量選擇市場經濟的辦法,鼓勵人們去創業,去自我就業,國家可能要有一定的政策,付出一定的養老醫療保障等代價,還需要與人員分流、債務處理相聯繫,並與土地制度改革挂鈎,使村鄉縣政治體制順利消腫。 
    在方案的設計上,要注重鄉級政權體制改革時的階段性和政權的連續性。在取消鄉鎮一級政權後,對於鄉村社會的管理,比如防止村霸和黑體惡勢力出現,維護鄉村的社會治安,一些修路、打井、清潔公益事業等等,需要建立自治組織和政府精幹的巡迴和派出機構來治理。
    
    三、中央和地方各級政權收入與事權相統一的財稅體制改革
    
    需要研究中央和地方財政稅收和事權體制的改革安排,設計一種既保證中央政治集中的需要,又滿足地方各級政權和公共財政運行需要的財稅體制,並科學和合理地劃分中央和地方各級政府的事權範圍,各盡其責;並且還要使稅收結構有利於促進投資、鼓勵創業、擴大就業和全國統一大市場的形成。中央和地方的財政稅收和事權體制,既是一個經濟問題,也是一個政治體制問題。一是如果稅制的設置上,中央財政所佔的比重很低,中央政治上的集中度就沒有財力的保證,縮小地區發展差距、國防安全、外交事務、大的全國性的工程等等就不能正常進行。而中央向地方借款,中央的權威就會受到威脅。1994年的稅制改革基本上改變了中央財政比例過低、中央財政向地方財政借錢的局面。但是,也帶來一些問題:1、按現在的分稅制,中央財政集中過多,省裏財政基本滿意,地級財政過得去,縣級財政很困難,鄉級財政基本上依靠向農民收費度日;2、中央經常出臺增加工資政策,許多教育、衛生等公益事業又要由地方承擔費用,但是在財力的劃分上沒有以錢定事;3、中央和省級財政依靠稅收,地級以下財政依靠收費維持,使得農民和企業交了稅以後,還要承擔很多的費,以養活基層政權,從而抑制了投資和企業的擴大,中小企業很難存活,就業問題日益突出。4、較好的稅收來源、效益好的企業、一些能收費的項目,一級一級上收,而收稅麻煩且稅少的稅項、微利和虧損企業、各種需要拿錢辦的事業,都一級一級下放。由於下一級官員是由上一級任命的,這種利益的上收和負擔的下移,明知很不合理,但是有著下級對上級無法抗拒的制度力量在推動。二是由於稅收結構上以企業項下徵稅爲主,而銷售環節的消費稅和個人所得稅爲副,特別是捲烟等消費稅也在企業項下徵收,各地重複建設、市場封鎖、地方保護等等問題久治不愈;並且由於主要在企業項下徵稅,一些需求彈性小的產品,稅收無法通過價格轉移,從而抑制了這類產品的投資。特別是在經濟蕭條時期,由於企業項下稅收過多,而投資又不能抵扣稅收,產品全面過剩,稅收不能應價轉移,企業的稅負更加沉重,更使企業的投資積極性受到影響。三是國稅和地稅兩套稅收系統,在企業重複收稅,並且200萬稅收人員收了1萬多億稅收,收稅的成本很大,稅收效率太低。200萬人如果每年全國平均每人按照4萬元的工資、保障、獎金、辦公、辦公設施等費用計算,僅稅務系統就可能要開支800億稅收。 
    改革中央和地方財政稅收和事權體制的目的是:1、保證中央在社會和體制轉型期間的集權和權威;2、中央有足够的經費滿足縮小地區發展差距、國防安全、外交事務、全國型的工程建設等需要;3、滿足各級政權體制的公共服務和公共管理需要,特別是教育、衛生、社會保障、城市建設等需要;4、稅收結構要有助於克服局部的市場封鎖和地方保護主義,形成全國性統一的大市場;5、形成鼓勵投資的稅收體制。因此,需要研究和設計以下問題和體制。 
    一是合理改革中央和地方(包括地方各級財政稅收)的財稅體制。要設計一種既能保證中央財政比例,又要考慮地方,特別是基層財力需要的分稅體制。加大地方對一些地方稅種的增稅和免稅權力,允許地方政府爲了吸引投資而實行自己財政範圍內的退稅政策。 
    二是要劃分中央、省、地、縣各級的事權範圍,界定清楚各級應負的事權責任,在此基礎上核定各級政府在財政稅收總盤子中分配的比例和規模。如國防安全、社會治安、科技、教育、衛生、社會保障、城市建設、公益性公路建設等等,哪些應當由哪一級政府承擔,都應當責任明確、落實到級;否則,有人收錢,但無人管事。許多人民群衆急需解决的事務,在政府各級中互相推逶。或者上級將稅收走了,要辦的事全部下推給下一級財政,下一級政權沒有稅收保證的財力,只好向企業和農民增加收費,導致政府與企業和農民的關係越來越緊張。 
    三是要進行稅收結構的設計和改革,加大銷售環節消費稅的徵收,加大個人和企業所得稅的徵收,使稅源大部分從企業項下徵收改變爲從消費環節、銷售環節、個人方面和所得方面徵收。從而使地方政府不僅重視企業發展,還要重視市場發育和發展,克服地方保護主義,自覺融入全國統一的大市場中;並且使稅收結構能刺激投資,鼓勵人們創業,促進中小企業發展,改變我國投資不足、就業困難的局面。 
    四是中央和地方財稅和事權體制改革要做到四個結合:1、與政權機構和人員的精簡,特別是縣和縣以下政治體制改革相結合。要將養人的錢,逐步地轉向爲民辦事上來。2、與政權單位後勤社會化改革、事業單位企業化經營和企業化改革結合起來。一些半公共性的產品,如非義務教育、醫療衛生等等,可以實行差額補貼、自收自己支等方式,一些可以改變爲企業產品的,如實用型的研究所,幼兒園,民辦的非義務教育,或者家長要求較高的義務階段教育,都可企業化經營,與財政脫鈎。3、要與機構人員精簡、社會化和企業化改革的成本和收益結合起來考慮,既要考慮改革可能在一定時期要支付的成本,又要分析改革給財政帶來的收益,從而安排改革的力度、過程和目標。4、與制定和實施《國家政權和事業人民供養法》結合起來,使財政支出科學化、公開化、民主化。以科學的指標和法律法規核定各級的財政需要,依法編制預算,依法支出,依法對財政預算進行監督。

    
    四、改革黨對國有企業的領導方式
    
    目前,國有和國有控股資產佔到整個社會經營性資產的70%左右,2002年底已經達到近11萬億規模。黨的十五大確立了國有經濟布局戰略性調整和國有企業資產多元化的改革方針,黨的十六大又提出建立管人、管事和管資產相統一,以及中央和地方兩級分別履行出資人職責的國有資產管理新體制。但是,從目前黨對國有企業的領導來看,我們還沒有找到一種最佳的方式。 
    存在的問題是:企業內部黨的領導系統和企業經營組織形成相分離的板塊狀况,使企業的內部治理結構複雜化;黨的在企業的政治領導不能通過企業的經濟功能來實現,成爲與企業工作相分離的黨的工作,而這種工作又相應地加大了企業的非經濟組織和功能運作的非經濟成本;黨的系統和企業經營系統之間相互形成內耗,磨擦成本較大;黨來任命企業中層幹部,董事長和總經理要領導中層幹部來經營企業,黨要對企業的重大事項進行干預和决策,但是干預和决策的責任按照公司法要由董事長來負責。諸如此類,都是影響國有企業發展和競爭力的重要問題。因此,需要認真研究黨對國有和國有控股企業的領導方式。 
    改革的原則是:黨的領導方式要合乎現代企業組織形式和公司法,黨的領導組織融入現代企業制度之中,以現代公司治理結構的方式體現出來;黨的領導和工作,要以增强企業競爭力爲目標,儘量降低運作成本;用黨的領導組織融入現代企業治理結構的辦法,根絕黨的系統和工作與企業經營系統和工作的磨擦和內耗;黨的領導組織和領導方式要適應企業經營的規則和要求,要考慮市場競爭的需要,不能不考慮經濟成本,不能不考慮因非經濟成本過大而在市場上可能被非經濟成本較小的民營企業、三資企業和外資企業擠垮及最後破產的危險。
    
    五、從政治體制改革、社會穩定和經濟發展角度調整和改革土地制度
    
    城鄉土地制度,既是經濟體制的一部分,也是政治體制的一部分。1、從基本的政治經濟制度上講,土地制度涉及到土地資產的所有和財產保護問題,因此,土地所有和分配方式,幾乎是一個國家憲法必及的重要內容。2、鄉村土地的所有和使用制度,實際是鄉村政治體制模式的一個基礎或者重要因素。如土地農業集體所有,就是人民公社制度的基礎;而土地集體所有、農戶承包,就是目前攤費入畝、向農民收費、村鄉縣政治體制生存和膨脹的重要原因。只有改革土地制度,才能釜底抽薪,根絕攤費入畝的來源。3、土地是私有,還是公有?公有是不是要分國有和集體所有兩種?公有形式下,耕地和住宅用地等等,使用年期制度怎樣設計?都涉及一個國家的財產及其保護制度,這是一個社會政治制度的經濟基礎之基礎。 
    對中國目前的土地制度進行簡單的總結:可概括爲國家和集體兩種所有,國家擁有高度集中分配土地資源的權力,國家規定和管制城鄉土地的用途,建設用地絕大部分只能用國有土地,集體不可購買國有土地,國家强制徵用集體土地。這種土地制度帶來許多問題。一是集體土地所有權的虛無性衍生出土地實際村長所有、以畝計費使農民負擔沉重、承包期短使土地無法向規模化農場集中;二是集體土地被强制徵用爲國有土地的不平等性及其衍生出對農民補償太少、形成越來越多的無耕地無就業無保障的三無農民;三是政府的土地管制過度和管制失效並存,不應該管的管了不少,應該管的沒有管好;四是土地使用年期較短,使土地使用者在使用權終止時,有巨大的財產歸屬的不確定性風險,特別是地上附著資產有充公的危險;五是土地所有和管制制度,阻礙著農村剩餘勞動力向城市順利轉移,不適應以市場機制爲基礎有效和合理地配置土地資源;六是在一些由私人和法人使用,但國有和集體使用權沒有出讓給私人和公司的領域,或者集體和國有讓渡給私人和法人使用的土地使用權快到期時,往往發生”公地的悲劇”。 
    合理配置土地資源和提高土地利用率,是土地制度最基本的功能。從經濟學思路來看,土地資源有兩種不同的所有制模式和國家管理方式:一種是公共所有、政府集中分配;另一種是私人所有、市場自由調節。到底何種體制能合理地配置和利用土地資源,經濟學界進行過長期的爭論。從各國的實踐來看,極端公共所有、政府高度集中分配的模式,不適應於由於社會經濟結構隨時變化而每時每刻發生的方方面面和成千上萬有關土地事項的及時處理,不適應於市場經濟對資源分配的要求,土地資源配置的時間過長、效率過低、組織成本太高。 
    因此,中國土地制度改革的框架性安排爲:土地的兩種公有制並軌,國家擁有所有土地的終極所有權,分解國家所有的佔有、使用、使用權處置等權力,實行較長的使用年期財產權制度,農民和一部分國有企業的土地使用年期財產權與社會保障挂鈎,發揮市場配置土地資源的基礎性作用,政府管理主要彌補市場配置土地資源的缺陷。 
    土地制度的改革除了形成有利於促進城市化進程、有利於農業的現代化、有利於生態環境建設和和西部大開發、適應於市場經濟總體制的功能外,還包括:1、對轉型中的人口有社會保障功能。需要安排一種制度,將農民承包的土地作爲保障財產基礎,使進城務工和脫離土地的農民能獲得一定程度的養老、失業等保障。2、有利於節約利用土地。通過土地制度的激勵和約束,使衰敗的農村,其宅地、村公共用地通過複墾變成爲耕地,抑制城鎮土地受讓和購買後不用或利用率不高而浪費的現象。3、有利於防止政府土地管理中的腐敗,降低政府土地管理的成本。即政府的土地管理公開、公平、公正,並儘量借助於市場和社會的力量配置土地資源;同時,讓利於民,减少土地制度中部門和工作人員權力尋租的設置。
    
    建設促進經濟發展的政治體制
    
    中國不僅要改革一些阻礙經濟發展的政治體制,還要建設一些適應經濟發展、市場經濟體制的新的政治體制。從减輕農民和企業負擔、抑制政府尋租設置和腐敗、促進政府向民本和爲民做實事轉型,需要建設以下新的政治體制。
    
    一、制定和頒布《國家政權和事業人民供養法》
    
    起草、制定、頒布《國家政權和事業人民供養法》,屬於人民供養的各類機構和人員,需要定崗定員、規定標準、建立指標體系、嚴格經費撥款、制定審核監督辦法和增加供養人員的程序,將供養機構和吃皇糧人數膨脹用法律的形式死死控制住。我們面臨的危機是,如果對吃皇糧的規模和人員不從法律等制度上設計一個非常嚴格的控制機制,一是政權體制就會憑藉權力自由、任意地進行擴張,大家都不想創業、不想受制於人,都想吃無風險的皇糧,都想有點權力用一用,再過幾十年,我們的社會就會成爲一個吃皇糧的社會,老百姓和企業的負擔就會越來越重,整個社會就會崩潰。二是我國社會還是一個官本位的社會,建國以後計劃行政經濟更加强化了人們的官本位意識,聰明人、文化素質高的人、有點社會關係的人、智商較高的人,社會精英都想方設法往政權裏擠,都去吃皇糧;剩下不太聰明的人、文化素質較低的人、沒有社會關係的人、智商不太高的人,都在辦企業、搞農業。聰明人、有文化水平的人、智商高的人,在辦公室裏制定法律,要審批、要收費、要特別許可,來捉弄不聰明的人、文化水平低的人、智商不太高的人。試想都想去吃皇糧、要權力,而沒有聰明才智的人去創業、投資、發明,這樣的社會能發展嗎? 
    需要研究一個課題,就是人民供養的吃皇糧人員的比例數量怎樣確定?是以各級政權的框架確定供養人員,還是根據別的因素確定供養人員。我們認爲,首先,應當定義財政供養人員的範圍,哪些屬於人民應當供養的,哪些不屬於人民應當供養的。比如精幹的黨的機關、人大機關、政府、兩院、部隊、武裝警察、民事警察、義務教育、基礎科學、公益性衛生等事業,這些應當由人民來供養,他們爲人民提供服務。而那些可以社會化和企業化經營的黨政機關後勤和事業不應當由人民來供養。 
    但是,供養人員規模的確定,必需考慮這樣一些因素:一是城市化趨勢。鄉村人口要向城市人口轉移,因此,政權的運作任務量在城鄉講是一個動態變化的過程。城市中的任務越來越重,鄉村中的任務越來越少。從趨勢上講,以農業和農村爲特徵的政權應當越來越精簡。二是人口和經濟活動單位數量及財富生產規模。過去往往用人口數量因素確定吃皇糧人員的比例和數量,然而,農業社會人口的負擔能力最弱,而工商業人口的負擔能力較强。並且,農業社會和農業生產方式的社會管理事務較少,而工商業經濟法人和城市人口的社會管理事務較多。因而,需要從人口、經濟法人和事業法人數量、經濟發展的負擔能力來確定吃皇糧食人員的比例和規模。而不應當是發達地區有什麽樣的政權設置,不發達地區也有什麽樣的政權設置;也不應當城市中有什麽樣的政權設置,農業縣中也有什麽樣的政權設置。三是還要考慮吃皇糧人員的工資水平,工資水平太高,吃皇糧人員的人數就應當减少。當然,還有一些扶貧、衛生教育需要,民族地區的特殊性,政權管轄的地理面積,中央給予的轉移支付力度等等因素。但是,政權規模的設置,首要的是以經濟發展的承受能力和政權的低成本和高效率爲准。而不應當成爲人民和企業的沉重負擔。從人民中收取的稅收,應當更多地用於公共基礎設施的建設、教育、衛生、科技、環境等方面的開支,而不應當大部分和全部用來發放吃皇糧人員的工資,用來養人。 
    據有關資料,中國目前吃財政飯的人與人口比例是1:27,如果按此計算,吃財政飯的人爲4800萬人。但是,實際是除了財政負擔的吃皇糧人員外,還有村、鄉、縣各級不吃財政皇糧,而向農民和企業收費負擔的吃准皇糧的人員。中國有74萬個村,4.3萬個鄉,2700個縣,如果吃准皇糧的人員每個村、鄉、縣分別按照各自負擔10人、200人、1000人計算,則又出來還是由老百姓和企業供養的吃准皇糧的1870萬人。因此,吃皇糧和准皇糧的人員規模達6670萬人。這樣人民就不是27個人養1個人,而是19.5個人養1個人。如果這些人的工資、福利、獎金、辦公、出差、車馬、招待、辦公樓等等費用,按每個人3萬元計算,消耗2萬億國民收入,佔整個2002年10萬億GDP的20%。也就是說,佔總人口1/20的吃皇糧和吃准皇糧的人,消耗了全國總的GDP的20%。 
    中國建國和改革開放以來,機構越减越龐雜、吃皇糧的人員越减越多,改革一次,膨脹一次,處於機構改革、人員精簡和機構膨脹和人員趨多的惡性循環之中。結果:機構越來越多,官員越來越多,吃皇糧的人越來越多,政權成本越來越高,政治效率却越來越低,人民和企業的負擔越來越重,納稅的錢越來越不够用,都基本上用來吃了皇糧,而不是爲老百姓去辦事業。機構和人員爲什麽控制不住?就是因爲沒有《國家政權和事業人民供養法》的制約。因此,應當根據研究的成果,制定和頒布一項《國家政權和事業人民供養法》,將其與財政預算、黨政事業編制、供養人員增减程序等法律法規結合起來,形成有效的對吃皇機構和人員規模的嚴防死守機制。將由人民供養的政黨、其他黨派、人大政協、政府、兩院、安全、軍隊、武裝警察、其他警察、事業等等所有的機構和人員規模,嚴格控制在人民能够承擔和不影響經濟發展的範圍內。 
    同時,要有改革方案和辦法,黨政社團機關的後勤社會化、企業化,事業單位盡可能地實行自收自支和企業化經營,精簡吃皇糧的機構和人員;制定各種法律、法規、政策,促使和鼓勵更多的社會精英去投資、創業、發明,增加社會的財富,而改觀大部分社會精英都往政權機關和其他吃皇糧單位擠的風氣。
    
    二、規定法律和法規形成的民主化方式和程序
    
    要研究法律和法規形成的民主化與其執行的監督程序,消除許多部門法律和法規中的審批、收費、特別許可等尋租設置,理順各個部門法之間的衝突,使法律和法規的制定達到促進經濟發展、適應市場經濟體制、規範各方行爲、節約交易和社會管理成本等目的。法律和法規是規範人們關係和行爲的游戲規則。從制度經濟學講,法律和法規是界定法人和自然人有社會和經濟關係中各自責任和各自權利的契約,這種契約能降低社會和經濟關係析交易成本,提高社會和經濟生活的效率。從經濟發展來看,法律和法規要適應農業社會向城市社會、農業經濟向工商業經濟的轉變;從經濟體制來看,法律和法規要適應市場經濟的規則,並且要促進體制向市場經濟轉軌;從民主和利益最大化講,法律和法規要滿足最多數人的利益,其運行的成本要低,並且要講求法律和法規運行的效率。 
    就目前法律和法規的制定和實施來看,存在這樣一些問題:一是法律和法規的起草、制定充滿部門和機關特徵,許多部門通過立法的形式,隨意設置審批、特別許可和收費等規定,將部門甚至處室的利益內含其中。中國目前的法律形成過程爲,部門的政策法規部門起草,交國務院法制局審,並與其他相關部門協商,再交人大審議,有從本部門退居人大的領導,也有本部門的人大代表,在人大中呼籲,於是代表們表决,委員長簽字,便被通過。實際很多通過的是充滿了部門權力和利益的法律。並且,法律一般都很原則,需要由部門制定實施細則,或者實施法規,這種法規不需要交人大審議,更是充滿了偏向自己部門利益和權力的細化和解釋。法律和法規中充滿了尋租設置。二是各部門法律和法規之間相互矛盾和衝突。各部門在制定法律和法規過程中,都想擴大自己的行政事務的管轄範圍,都想擴大自己的審批權力。比如,涉及土地的有國土資源部、建設部、規劃部門、農業部、水利部、房產管理部門等等,它們都有各自有關涉及土地管理的法律和法規。於是,一項涉地事宜,當事人就要跑許多個部門,使法律和法規的實施效率大大降低。三是許多法律和法規帶有明顯的高度公有、計劃經濟和僵化的行政管理色彩,而許多新的事物和社會及經濟關係還沒有被法律和法規所管轄。一些部門法律和法規就包含著一種我就是管束人民的這樣一種理念。所以,法律和法規都加强審批、許可、收費、罰款等這樣的條款。由於審批和收費式的法律和法規軌制,使得整個經濟的運行成了一種審批和收費經濟。四是法律和法規制定得較爲原則性,這爲隨意解釋法律和法規留下了餘地,甚至有的法律和法規不可操作,並且一些法規審批、收費和罰款的範圍彈性太大,一方面形成執法不嚴,法不責衆;另一方面,通過各種關係可以從輕處理,或者法外處理,爲執法腐敗設置了條件。比如,有的部門的法規規定,修理家電的修理店,有一年以上修理業務的才能開業。這樣除了原有的家電維修店可以維持運營外,新的家電維修店一個也開業不了。因爲還沒有開業,哪里來的一年以上的修理經驗呢?那麽請問,如果隨著城市的擴大,新建一個小區的家電維修店,從哪里誕生出來呢?五是部門的一些法規違法。比如有關政府部門出臺了關閉一些中小企業的法規,按此法規關閉了一些高污染、浪費資源的一些企業。但是,這些企業有的當時也是在政府的工商部門合法注册的,也有政府有關部門的開工和采礦許可,在關閉時,政府是否能强行關閉,是不是要賠償。如不賠償,有違於工商登記、開工和采礦許多等方面的法律和法規。 
    立法程序和過程需要這樣一些改革:1、法律和法規的形成,可以由政府部門提議,也可以由居民和企業動議,由立法機關召集,一定要有有關的各方人士參加,形成法律法規起草專門小組和聯繫人。比如土地法起草,一定要有農民、村長、建設者、房地產商、政府人員、法律專家、經濟學家、規劃專家、涉地的有關各部門人員等等參加,使形成的法律真正代表各方的利益。2、法律和法規草稿應當公開廣泛徵求意見,重大的法律和法規,應當實行聽證制。即法律和法規的制定要公開、透明、民主。3、許多法律和法規是規範政府管理部門和企業及自然人雙方行爲的契約,可能法律和法規在公開民主制定過程中,否决了政府有關部門的審批和收費設置,並加大了政府部門的責任,這時,要避免政府有關部門阻撓和否决法律和法規的形成。4、各部門法律,要與其他已經出臺的法律進行協調,避免相互衝突;部門所出臺的法規,也要由立法部門進行審議,一是避免各部門法規相互矛盾給法規管轄的企業和自然人帶來不便;二是防止部門趁制定法規之機,設置審批、收費等尋租性條款。5、過去出臺的法律法規,其中不適應市場經濟體制的,法律之間相互衝突的,有不合理審批和收費的,甚至損害企業和自然人權利的等等,進行一次徹底的清理和修改。6、制定《立法法》,對法律起草召集人、形成各方參加的法律法規起草和聯繫組、公開徵求意見、重大法律法規聽證、避免法律法規衝突、人民代表大會通過程序等等,以法律的形式固定下來。
    
    三、市縣主要領導的政績考核體系、方式和程序
    
    要按照公共服務和公共管理的政權職能,重新設計市縣級領導政績的指標考核體系、考核辦法和考核程序。把爲官一任的政績取向,用科學的指標、辦法和程序引導到爲民辦實事上來。中國經濟發展的基層在地縣兩級,主要要考核地縣兩級黨委和政府主要領導人。現行的許多政績考核體系、方式和程序有許多問題。一是注意力放在GDP上,甚至幹部出數字,數字幹部。由於將經濟發展目標看得過重要,GDP增長、GDP總量排位、人均GDP指標、農民人均收入等等,成爲一個地區幹部政績的主要反映指標。於是虛報數字情况很嚴重,數字中水分很大。各省的GDP增長速度要比全國的高,各地市的增長速度要比全省的速度高,各縣的增長速度要比全地市的高,這已經是一個普遍的現象。特別是農民純收入,更是容易造假。二是由於參觀考察看表面的多,出現了很多政績工程。比如假的小城鎮、假的農業科技基地、假的養牛大戶等等。可能辦公大樓、培訓中心、大厦、廣場、草地等等顯眼的工程開工建設較多,而低收入者不能得到正常保障,社會保障資金短缺,教育投入薄弱。三是借債搞GDP,或者借債搞政績工程,這一任領導欠的債要下一任領導來還。許多地區和城市,曾經借錢由政府搞企業,後來由政府借錢搞城市建設,一些企業破產倒閉,一些城市建設是非收益性項目,後來的領導不僅要還本,還要付息,使經濟發展背上了沉重的負擔。考核地縣兩級主要領導幹部,關鍵要從生產建設型的指標,轉型到公共服務和公共管理型指標上來。要把發展經濟是黨和政府執政之第一要務與黨政不直接發展經濟區分開來。加大就業及失業率、社會保障、生態環境、社會治安、政府行政人民滿意程度等等加入地縣兩級主要領導考核指標體系中。只有這樣,地方兩級黨政工作,才有可能從可能造假到不造假上來,才有可能從做表面文章到幹實事上來,才能從做工作給上面看到爲下面百姓做工作上來,才能從以官爲本、形式主義到以民爲本、爲民辦事上來。 
    實際上,衡量GDP政績有它很大的缺陷:可能修路、修廣場,上幾個大項目(資本密集型的),借債搞工程,都可以在短期內將人均GDP拉上去,但是,長期的就業在哪里?失業率很高,失業和養老保障不了,就是GDP增長很快,這樣的幹部對於人民來說也是嚴重失職。因此,需要研究一整套考核地縣兩級主要領導的客觀和科學的考核體系,以此衡量人民的父母官。 
    這裏有幾個問題需要探討。一是考核一把手,還是考核集體領導班子?我們認爲,主要還是要考核一把手。但是,從體制上講,要加大一把手選副手的一定的意見參與程度。否則,考核集體,就是成績是集體的,但是出了問題也是集體的,誰都找不到。集體負責,在很多時候就是誰也不負責。需要推進副職由上級任命爲主向一把手組閣爲主的改革,這樣責任清楚、矛盾减少,有問題拿一把手是問,才能使考核落到實處。二是考核黨委,還是考核政府?我們認爲要各有側重。黨委方面主要考核這個縣的發展戰略、大政方針等等確定的怎樣?保證工作做的怎樣?而政府則要考核實的,考核就業、社會保障等等這些實實在在的成績。因此,黨要改變執政方式,不能代替政府去行政。黨在執政的過程中,以政府的行政去體現黨的路綫、方針、政策。三是誰來考核?我們認爲,除了過去常規的考核辦法外,要加大人民代表、民意調查、一般群衆幹部對地縣黨政主要領導的考核比重。以擴大人民的民主,加大人民對地縣主要領導的評價和監督,使幹部的官位很大程度上握在百姓的手中。這樣,主要領導才能爲民辦事。而如果說,僅僅由機關幹部來評價,由各局局長來評價,則地縣主要領導就會成爲爲這些幹部謀利益(甚至這些部門的一些亂收費、亂審批等等也不敢動)的官員。 
    現在,中央和省的各部門都要求自己部門的工作地縣一把手負責制,各個上級部門下達的目標太多,而各種目標之間相互衝突,甚至一些目標根本是達不到的。這樣的考核,或者是太繁雜,無法實行,或者是一些指標達不到,法不責衆。新設立的指標體系要簡單可行,易於操作,成本較低,要考核到要害和關鍵方面。考核指標要與科學的考核方式和合理的考核程序結合起來。不能光有指標,而方式不妥,或者程序不合理;否則,即使有科學的指標體系,考核結果也會走樣。考核要與幹部的使用和賞罰結合起來。提拔幹部要論實實在在的政績,要講幹的怎樣,而不論考核以外的因素,不論說的或者跑的如何。 
    要使地縣兩級幹部考核法制化和民主化。實際上,官吏的使用也是一種利益。這種利益是個人的,是黨的,還是人民的,是不同的官吏觀。地縣主要領導政績考核指標、方式、程序,應當以法律的形式確定下來,使其法制化和民主化。越是縣一級的政權,其政治活動越接近於基層百姓的利益;因此,越應當加大人民考核和評價的力度。 
    黨對市縣兩級主要領導幹部的考核與人大的選舉、任命、監督等結合起來;縱向的組織考核和橫向的人民考核結合起來。在民意調查的基礎上,可以放開縣級黨政主要領導的公推力度,實行差額選舉,可以在黨代會和人代會上闡述自己的施政想法,讓代表們去評判,由代表們選舉决定黨政一把手的人選。另外,也可加大地一級黨政主要領導民意决定的權重。黨政幹部主要由上面任命時,其工作主要是做給上面看的,精力放在跑上面上;而如果其政治命運由下面决定時,其就會將工作放在實實在在的爲當地人民服務的宗旨上。人民直接接觸的就是這些縣一級的領導,如果將他們的政治命運很大程度上交由人民來决定,促使他們爲人民老老實實工作,會使人民對中國共產黨更加信任和擁護。 
    總之,如果以民爲本爲(失業率、社會保障、生態環境、社會治安、吃穿住行、教育衛生、政府的文明程度等等)內容考核地縣兩級主要領導,讓人民來考核他們的政績,並且考核與使用和責罰結合起來,才能促使地縣兩級主要領導勤學習、善思考、幹實事,把自己的政治前途與爲民做事結合起來。
    
    四、發育和發展民間組織
    
    大力發展民間的商會、協會、中介組織和其他民間組織,發揮它們在結構轉型和市場經濟中的政治和經濟功能。民間商會、協會和中介組織,實際是一國和一個成熟社會政治架構中的一個重要的組成部分。它們的功能在於:1、建立政權與人民之間的對話、協商和勾通機制,形成黨和國家與人民之間的橋梁;2、成爲社會自律和自治,並且相互制衡(比如會計、律師、資產評估、工程監理、資信評估等事務所,就是一種社會性的監督機構)的社會團體,可以將傳統體制下政府的許多事務轉移給這些商會、協會和中介組織去從事;3、節省政治成本。這些民間性的組織是自收自支性、或者盈利性的組織(如會計、律師事務所等),在從事這些事務時,他們會盡可能地節約成本,提高效率,從而减輕了政府管理社會的財政負擔。 
    實行適度集中的政治體制,我們禁止結黨自由、多黨競政。但是,可以放寬對結社的限制,大力發展各種民間的非政治和准政治組織。使這些結社主要爲發展經濟和穩定社會服務。 
    中國目前在發育和發展這些非官方社會組織方面還存在著這樣一些問題:1、一些協會是政府的一些部門派生出來的,協會的領導不是行業推選出來的,而是部門領導退居二綫或者退休後再幹若干年的場所,帶有明顯的行政色彩,並且由財政供養,工作方式仍然是政府行爲,工作重點不是爲同行業服務;2、有的協會既得不到部門的財力支持,又沒有溶合於行業之中,得不到行業會員的支持,成爲維持會,一年開一次會,旅游一下,或者因爲經費問題,不進行任何活動;3、有的協會依著部門的權力,經常開會、辦班、賣書、訂報刊等等,進行協會創收,或者將部門的一部分收費權力下放,向企業收費,但是沒有給企業和會員提供應有的服務,成爲企業的負擔;4、由民間內生的協會發育不暢,並受到社團登記等方面的限制;5、一些盈利性的會計、律師事務所等中介組織造假成風,中介組織的監管有待於加强。因此,需要從積極發展民間組織的取向,對其進行改革和建設的框架性設想和安排。 
    從設計的框架來看,一是要發展各類工商技術協會。比如服裝同業協會、打火機同業協會等等,作用爲制定行業內部的技術標準、行爲規範,與政府管理部門就有關建議進行勾通和協商,就國外的商業歧視、反傾銷等等進行集體訴訟,爲行業會員提供政策、市場、價格、技術等信息等等。政府過去的一部分行業標準的制定,行業資格准入等等,都可以轉移給行業協會進行。二是要發展非工商技術類協會。比如孔子學術研究會、錢幣研究會、書法書畫協會、體操協會等等,豐富民間文化體育等生活。三是發展社區性的自治組織。比如城鎮居民委員會,農村村民委員會。它們不是政權的一級組織,而是民間受政府指導的自理性組織。主要用來協調社區居民社會關係,制定社區內行爲規則,規範社區居民行爲,達到社會的自我性管理。四是會計、律師、資產評估、房地產估價、工程監理、資信評級、企業投資經營咨詢、廣告服務等等中介性組織。政府過去的一部分功能,如審計、工程監督等等,都可以由它們來從事。五是民間慈善組織。由它們進行社會募捐,舉行公益活動獲得收益,用於幫助城鄉貧困家庭救助、貧困家庭子女上學、灾民救助和灾區重建、貧困地區教育衛生等事業建設等等方面,形成除了政府稅收和轉移支付以外的社會性的再分配,實現社會的公平。 
    從改革和建設的過程來看,一是要改革目前行政性的協會,轉變它們的職能,從管理性改變成服務性,財政逐步减少和取消其支出,並制定協會組織法,協會領導不再由政府部門領導退居,而是由會員選舉產生。二是要放寬社團和中介組織登記的限制,特別是協會准入的登記限制,使各類經濟、技術、學術等方面的民間團體能充分得到發育。三是轉變村委會和城鎮居委會的組織形式和職能,使它們從似乎是政權的一級延伸,真正轉變成社區居民的自治組織,爲民服務,並成爲居民與政府勾通的橋梁。四是對中介組織要寬進嚴管。一方面要放寬一些中介領域的准入,一些如資信評級等方面的中介組織空白要填補。加强中介組織之間的競爭,使有規模、服務好、有誠信的中介組織能在競爭中成長壯大。另一方面,制定中介活動游戲規則,規範中介行爲,對造假的中介組織和經營者,要嚴厲打擊,視其危害程度取消其中介資格,並規定其永遠不得開辦中介組織進行經營。對民間慈善組織的財務也要進行審計,並進行嚴格監督和管理,使社會捐助的財物真正用於社會公益事業。
    
    政治體制改革研究的結論性看法和意見
    
    從中國農村社會向城市社會、農業經濟向工商業經濟轉型,計劃經濟體制向一個較爲成熟的市場經濟體制轉型的時期,我們面臨著地區發展差距有可能拉大、民族之間的發展差距問題需要解决,貧富差距和城鄉貧困等需要關注,農村剩餘勞動力將大規模地向城市轉移,社會保障需要化大力氣建立;而且,在社會轉型時期,在人均800美元到3500美元的發展階段上,社會矛盾和問題較多。這些都需要有一個政治上較爲集中的强有力的政權來控制和解决。而且,經濟發展也需要有一個穩定的政治和社會環境保持它的持續和連續性。因此,有這樣一些結論性的看法和意見。 
    首先,政治改革的總體框架,應當是政治上集中的體制與經濟上分散的市場體制相搭配,即借鑒東亞模式。在未來二三十年,甚至一個還要長的時間中,政治上實行一黨執政、新聞適當管制,在充分發揚民主的前提下高中層實行間接選舉爲主。政治上較爲集中的政治體制的目的,是爲了給經濟發展創造一個穩定的政治和社會環境,解决社會結構轉型和經濟體制轉型過程中形成的諸多的複雜難題,維護和保持國家和民族的團結和統一。 
    其次,對目前的政治體制進行漸進型的改革。1、一黨執政,但是多黨參政和議政,特別是重大事項和决策,要多黨協商和監督;2、中國共產黨從過去的以黨代法和代政,向通過法律規定的方式和程序,向通過融入現代政治體制和現代公司形式等,體現其領導和執政轉變。3、堅持黨對新聞的領導和進行新聞體制的改革,少一點會議領導新聞,多一點人民關心的社會新聞;少一點形式主義、對大好形勢宣傳過度,杜絕虛假報道,多一點新聞批評。4、黨管幹部,對縣市與百姓生計相關的領導的任命,不能完全由縱向的組織考核、任命,而要加大人大、普通群衆的民意,黨的組織部門推薦、候選人述職競爭、公示、人大選舉、民意調查等結合起來。特別是縣一級主要領導,可加大權力給自於橫向群衆和人民群衆的制度設計。 
    再次,在政治體制改革的部分中,是忽視阻礙經濟發展的政治體制部分,著重點放在純粹的政治部分改革上,還是重點放在阻礙經濟發展的政治體制改革上,這是不同的改革戰略選擇。我們認爲,未來的二三十年中,或者更長的一個時期中,重點應當放在阻礙經濟發展的政治體制改革上。比如减少對經濟發展、經濟效率影響較大的政府各部門的審批、許可、收費和行政壟斷;改革對農民和企業負擔越來越大的村鄉縣政治體制,特別是取消鄉一級政權;理順中央和地方各級政府的財稅和事權關係,避免縣以下財政和債務危機;使土地制度適應經濟發展、農業現代化、市場經濟體制的需要,新的土地制度與社會保障挂鈎,並使村鄉縣政治體制失去膨脹的土地制度基礎。 
    我們認爲,將精力放在改革這些阻礙經濟的發展的體制改革方面,既可以促進經濟發展、降低政治成本、提高政治管理的效率,也可以盡可能地减少尋租的制度設置,從而大大减少腐敗的制度性機會和條件,使中國共產黨的領導和執政,獲得人民的信任和擁護。實際上,人民群衆意見較大的腐敗問題,大部分是因政府各部門的尋租設置太多造成的;如果進行純粹的政治層面上的改革,不改革這些阻礙經濟發展和充滿了尋租條件的政治體制,而且這種制度性的腐敗越來越多,還加大所謂的新聞自由,會使强權的尋租制度與新聞自由之間引起廣泛的衝突,政治上可能引起混亂,並且這種影響社會穩定、但又不解决根本問題的改革,結果對經濟發展沒有什麽益處。 
    第四,政治體制改革,民主應當從下到上逐步擴大,比如居民自治體制中,甚至在縣一級,可以進行直接選舉和擴大直接選舉的程度;法律和法規制定的民主化,應當從上到下擴大,並加大對高中層政治體制的民主監督力度。這種改革的意圖重點也在經濟發展上,主要目的:前者促使市縣一級領導真正以民爲本,將過去關注GDP、注重表面成績,轉變到著力解决絕大多數居民吃住行、就業、社會保障、因病致貧、子女就學、生態環境、社會治安、投資經營環境等公共服務和公共管理方面來;後者主要是抑制政府各部門將部門、機構,甚至個人的權力和利益以法律和法規的形式合法化,並且要徹底改變過多的審批、許可、收費和行政壟斷,限制企業的開辦和經營,限制就業機會的擴大,增加居民和企業的成本,並且辦事的效率越來越低等這些由”壞”的法律和法規造成的局面。 
    第五,政治體制建設和政治體制改革相結合。不僅要改革阻礙經濟發展的政治體制部分,還應當建設一些保證經濟發展、降低政治成本的政治體制。四個關鍵的部位是:1、制定和頒布《國家政權和事業人民供養法》,將吃皇糧的機構和人員膨脹的勢頭以法律的方式從制度上扼制住,以避免龐大的吃皇糧的機構和人員將國家和民族拖入經濟發展受制、食皇糧者比納皇糧者多、最後社會崩潰的陷阱和灾難之中。2、法律和法規的起草、制定和頒布過程民主化,以制約政府各部門將部門、機構,甚至個人權力和利益法律化的行爲,使法律和法規真正成爲”合理”的法律和法規,而不要成爲絕大多數居民和企業很反感,並被認爲是”壞”的法律和法規。3、完善市縣兩級幹部的政績考核體系,使其考核和評價民主化,並與幹部使用結合起來;4、要發育和發展民間商會、協會、學會、中介、慈善等組織,這些組織對社會自律、促進經濟發展都有相當大的作用,並且可以减少政府不適應市場經濟體制和阻礙經濟發展的審批、許可、收費等等,使其能真正轉變爲一個公共服務和公共管理的政府。 
    第六,要對目前阻礙經濟發展的政治體制部分所導致的未來危機進行分析,並對政治體制改革和建設及實行新政治體制的阻力、成本、不確定性、風險等等進行分析和評估,並進行不改與改革的比較,改革也進行多方案比較。以此來選擇成本較小,能控制風險、預期效果較好的改革方案。一是要分段進行,逐步而又堅定地進行改革;二是要進行試點,總結經驗,避免失誤,完善方案,逐步推開;三是對於幾乎不支付成本,但是成效會顯著,然而在實施過程中會碰到很大阻力的政治體制改革建設,比如《國家政權和事業人民供養法》的立法和實施,市縣兩級主要領導政績考核指標、辦法和程序,法律和法規形成民主化,應當毫不遲疑地堅决推進。 
    另外,擴大和完善黨內民主集中制、人民代表大會和政治協商制度,形成中央和國家領導人穩定交替的方式和法律程序,使社會和經濟的發展不致因爲領導人的接替而發生震蕩、中斷和重大損失。 
    總之,通過有利於經濟發展的政治體制的改革和建設,在一種能極大促進經濟發展、减輕農民和企業負擔、節約政治成本和提高行政效率的政治體制下,使國民經濟在政治和社會較爲穩定的條件下,再能健康、快速地發展幾十年,人民生活水平、文化素質、道德水準等等得到較大的提高,順利地實現我們確定的全面建設小康社會的戰略目標和要求更高的發展目標。等再過幾十年後,在一個國家實力較强、人民較爲富裕的基礎上,讓我們的後代們去按照他們的物質文明和政治文明需要,依靠他們的政治智慧,去選擇他們更加滿意的社會主義政治體制。
   

中央黨校研究室課題組
    2006年06月15日

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Posted by 于 七月 6, 2006 in 每日杂谈

 

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